Balneari, rincari sotto l'ombrellone. Ma le concessioni non frenano il rally

Il "caro ombrellone" e le concessioni balneari: un labirinto di leggi e contenziosi

In questi giorni è frequente leggere sulla stampa del c.d. “caro ombrellone”, inteso come l’aumento dei costi che una famiglia deve sostenere per trascorrere una giornata al mare (o al lago) in uno dei lidi balneari italiani. E la prima cosa che, verosimilmente, viene in mente al lettore è la tormentata questione delle c.d. “concessioni balneari”, cioè quelle concessioni che la legge (art. 4, comma 1, legge n. 118 del 2022) definisce come le “…concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive…” e che, comunemente, si identifica con i lidi balneari, cioè quei tratti di spiaggia attrezzata con strutture e servizi per la balneazione (che deriva dal latino balneum: bagno), il relax e il divertimento, dati in concessione a privati, ai quali si accede pagando un biglietto di ingresso.

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Un’associazione di idee probabilmente sbagliata perché non è detto che, con una maggiore concorrenza, i prezzi calino effettivamente (basti pensare che, anche dopo le “lenzuolate” liberalizzatrici del 2006, i costi delle polizze assicurative e dei conti correnti bancari hanno continuato a salire). Molto più probabile, invece, che le nuove gare portino a maggiori introiti per le casse erariali, considerato che gli attuali canoni risultano sovente irrisori, specie se rapportati agli incassi dei concessionari.

La questione delle concessioni balneari non è semplice e vede i Comuni italiani, quali enti titolari del potere concessorio sulle spiagge (e, spesso, in seconda battuta, il giudice amministrativo), impegnati a regolare i contrapposti interessi, entrambi legittimi dai rispettivi punti di vista, di chi preme per entrare nel “mercato” balneare e di chi si adopera per restarvi, senza troppi concorrenti.

Il dibattito sui giornali spesso dà per scontato che chi legge conosca a fondo la vicenda, ma dubito che sia sempre così. Pertanto, pur nei limiti propri di questa sede, proviamo a fare un po’ di chiarezza, dati alla mano, sulle principali questioni e vedere qual è situazione attuale.

I lidi e le spiagge sono beni del demanio (art. 822 cod. civ.) e, in particolare, del demanio marittimo (art. 28 cod. nav.). Tali beni possono essere concessi in uso per un determinato periodo, dietro pagamento di un canone, ad un soggetto scelto tramite una procedura che può essere comparativa (artt. 36, 37 e 39 cod. nav.).

Nel corso degli ultimi 15 anni, il legislatore nazionale ha ripetutamente disposto la proroga, generalizzata e automatica, delle concessioni demaniali in essere: dapprima, fino al 31.12.2015, con il d.l. n. 194/2009; poi, al 31.12.2020, con legge n. 22/2012; infine, al 31.12.2033, con legge n. 145/2018. Tali proroghe venivano giustificate – anche per neutralizzare le procedure di infrazione in sede europea – con la necessità di provvedere, nelle more, al “riordino” del settore. Di conseguenza, le concessioni, talvolta assai risalenti, restavano in capo ai rispettivi titolari, alle condizioni originarie, spesso assai vantaggiose.

La questione si è surriscaldata, per così dire, diventando anche oggetto di cronaca, dopo le sentenze nn. 17 e 18 del 09.11.2021 con cui il Consiglio di Stato ha affermato che le leggi nazionali che disponevano la proroga automatica e generalizzata fino al 31.12.2033 delle concessioni demaniali in essere contrastavano con il diritto europeo (art. 49 del TFUE e art. 12 della direttiva 2006/123/CE, nota come “Bolkestein”) e andavano quindi disapplicate dalla PA. Gli eventuali provvedimenti di proroga delle concessioni rilasciati dai Comuni in applicazione di tali leggi erano da considerarsi tamquam non essent (come se non ci fossero). Dunque, non era neppure necessario annullarli in autotutela.

Occorreva procedere con le “gare” da farsi secondo particolari criteri, che venivano anche suggeriti dal Consiglio di Stato. Per evitare il caos che sarebbe derivato da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni in essere, le sentenze precisavano che tali concessioni continuavano a restare efficaci fino al 31.12.2023, nell’auspicio di un tempestivo intervento del legislatore. Le sentenze, infine, precisavano che ulteriori, eventuali, leggi di proroga di tale termine andavano disapplicate per le medesime ragioni.

L’intervento del legislatore avveniva con la legge n. 118/2022, c.d. “legge Concorrenza 2021”, durante il Governo Draghi.

Detta legge, in particolare, prevedeva (art. 3, comma 1) che le concessioni in essere al 27.08.2022 continuassero ad avere efficacia fino al termine del 31.12.2023, in coincidenza con quanto stabilito dal Consiglio di Stato. Tale termine è stato poi prorogato al 31.12.2024 dall’art. 12, comma 6 sexies, d.l. n. 198/2022. Contemporaneamente, l’art. 10 quater, comma 3, ultimo periodo, dello stesso d.l. n. 198 prevedeva che, in ogni caso, tali concessioni continuano ad avere efficacia fino al rilascio delle nuove concessioni. L’art. 3, comma 3, legge n. 118 cit. prevedeva un’ulteriore tipo di proroga, da accordarsi volta per volta, in caso di difficoltà e ragioni oggettive, per il tempo necessario alla conclusione delle gare e comunque fino al 31.12.2024 (termine poi differito al 31.12.2025 dal d.l. n. 198/2022). Queste ulteriori proroghe, secondo il Consiglio di Stato, andrebbero disapplicate da qualunque organo dello Stato (Cons. Stato, n. 2192/2023). Lo stesso Presidente della Repubblica, pur promulgando la legge n. 14/2023, di conversione del d.l. n. 198/2022, con una lettera del 24.02.2023 inviata ai Presidenti delle Camere, ha criticato tali proroghe per ragioni analoghe a quelle del Consiglio di Stato. Le concessioni interessate dalla proroga, quindi, sarebbero prive di efficacia sin dal 01.01.2024.

L’art. 4, comma 1, della legge n. 118/2022 delegava ai sensi dell’art. 76 della Costituzione il Governo ad adottare, secondo determinati criteri, uno o più decreti legislativi per provvedere al “riordino” del settore entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge, cioè entro il 27.02.2023. Il comma 4 bis, successivamente introdotto dalla legge n. 14/2023, prevede il divieto per gli enti concedenti di procedere con le gare di assegnazione delle concessioni nelle more dell’adozione di tali decreti legislativi. Il problema è che il termine semestrale per adottare i decreti legislativi è scaduto in data 27.02.2023 senza che il Governo abbia esercitato la delega. Di regola, quindi, il Governo, allo stato, non potrebbe adottare i decreti necessari per il riordino del settore. Certo, la Corte costituzionale ha individuato delle eccezioni alla regola (come, ad esempio, per le proroghe c.d. implicite, indirettamente derivanti da altre disposizioni di legge) e comunque il Parlamento potrebbe sempre rinnovare la delega al Governo, ma la situazione è questa.

Al momento proseguono i lavori del Tavolo Tecnico istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri dall’art. 1, comma 1, d.l. n. 198/2022, per la definizione dei criteri per stabilire l’eventuale scarsità della risorsa disponibile (le spiagge), un presupposto necessario per l’applicazione della direttiva Bolkestein. Una prima relazione provvisoria del Tavolo Tecnico ha escluso che la risorsa sarebbe scarsa (con conseguente inapplicabilità della Bolkestein). La Commissione Europea, con un parere motivato ex art. 258 TFUE del 16.11.2023, non ha condiviso le indicazioni del Tavolo Tecnico. Il Governo, con una nota del 16.01.2024, ha replicato che i dati non sono ancora quelli definitivi e che, quindi, ogni valutazione al riguardo sarebbe prematura.

E, dunque, qual è la situazione attuale, in estrema sintesi? Le leggi che hanno differito la proroga delle concessioni oltre la data del 31.12.2023 andrebbero disapplicate. Le concessioni prorogate in forza di tali leggi avrebbero perso efficacia a partire dal 01.01.2024. I Comuni, tuttavia, non potrebbero avviare le gare per le nuove concessioni prima dell’adozione dei decreti legislativi di riordino del settore che, però, il Governo non ha adottato e che, allo stato, non potrebbe neppure adottare, essendo spirato il termine della delega assegnata dal Parlamento.

Un cul de sac.

In questa situazione, la maggior parte dei Comuni italiani ha comunque proceduto con le proroghe delle concessioni, magari motivandole con la presenza di ragioni oggettive che impedirebbero la gara. Un’altra parte dei Comuni non ha fatto nulla. Una parte, infine, ha proceduto con l’indizione delle gare per l’assegnazione delle nuove concessioni.

Il Consiglio di Stato e il Garante della Concorrenza sono fermi sull’illegittimità delle proroghe e sulla necessità di avviare le procedure di gara (anche in assenza dei provvedimenti legislativi di riordino del settore) sulla base dei criteri fornite dalla sentenze del 2021 del Consiglio di Stato e dell’art. 12 della direttiva Bolkestein, ritenuta autoesecutiva (CGUE 20.04.2023 C-348/22) oltre che della legge n. 118/2022, e secondo le procedure comparative di cui agli artt. 36 e 37 cod. nav., che vanno considerate legittime dopo l’eliminazione di ogni preferenza per i concessionari uscenti ad opera dell’art. 1, comma 18, legge n. 194/2009 (T.A.R. Bari, n. 566/2024). Va precisato che il Consiglio di Stato ha ribadito (ad es., n. 2679/2024) l’attualità delle indicazioni contenute nelle sentenze nn. 17 e 18 del 2021, anche dopo la sentenza n. 32559/2023 della Cassazione (in materia di legittimazione processuale delle associazioni di categoria).

Una situazione idonea, non solo a creare tensione (chiunque, magari a scopo dimostrativo, potrebbe voler piantare il proprio ombrellone al centro del lido, senza pagare nulla), ma ad alimentare il contenzioso giurisdizionale.

Infatti, non solo le associazioni dei consumatori, ma anche gli operatori economici interessati all’apertura del mercato balneare potrebbero impugnare i provvedimenti di proroga adottati dai Comuni. Nel caso dei Comuni che non hanno fatto nulla al riguardo, gli stessi soggetti potrebbero chiedere o diffidare gli enti civici all’indizione delle gare. Qualora il Comune respingesse la richiesta, il provvedimento di rifiuto potrebbe essere impugnato davanti al T.A.R. competente. In caso di “silenzio” dell’Amministrazione comunale potrebbero agire davanti al T.A.R. per far ordinare all’ente di provvedere entro un determinato termine sulle loro istanze, con eventuale nomina di un commissario ad acta.

Specularmente, gli attuali concessionari, in determinati casi, potrebbero plausibilmente dolersi della mancata proroga o della rimodulazione del termine finale della concessione o della messa a gara del “proprio” tratto di spiaggia.

Una casistica variegata, quindi, evidentemente delicata, e, come tale, da esaminare, volta per volta, con la necessaria attenzione.