"Pnrr? Prima di dare i soldi, meglio sistemare la macchina amministrativa. Non siamo (ancora) preparati a fare investimenti"

Valutare le pubbliche amministrazioni: come Rep misura trasparenza ed efficienza nella spesa pubblica

Come si valutano le Pubbliche Amministrazioni e la gestione delle risorse pubbliche? È proprio su questi temi che lavora Rep, il Centro di Ricerca sugli Enti Pubblici nato nel 2022 dalla Fondazione Etica. Con l’Indice di Capacità Amministrativa, basato su dati ufficiali, Rep misura trasparenza, efficienza e risultati delle PA per individuare problemi, prevenire sprechi e migliorare la spesa pubblica. Un'applicazione chiave dell'indice è per esempio quella sul Pnrr.

Ma in che modo si valorizza le "best practice" delle PA coinvolte? E soprattutto la capacità amministrativa è davvero lo strumento per rilanciare il Paese? Affaritaliani.it ne ha parlato con Paola Caporossi (Consigliera di Amministrazione e Responsabile ricerca e Sviluppo) e Camilla Turelli (Coordinatrice) di REP.

In che modo voi di Rep vi occupate di analizzare e valutare le pubbliche amministrazioni? Com'è nato il progetto?

La pubblica amministrazione è un tema che tutti affrontano da sempre, perché non si può fare a meno di un’amministrazione che funzioni. Sentiamo spesso parlare di riforme, di soluzioni miracolose, ma alla fine sembra che non cambi mai nulla. Abbiamo quindi cercato di capire quale fosse il vero problema, perché dire semplicemente che "non funziona niente" è troppo vago. In effetti, ci sono sempre delle aree che funzionano bene e altre che no, ma il sistema nel complesso non viene mai veramente valutato. Si analizzano gli output, le politiche di sviluppo, ma non il funzionamento interno dell’amministrazione. È come se tutti avessero lo stesso motore, ma non tutti lo usassero allo stesso modo.

Quando abbiamo iniziato, nel 2010-2011, a cercare dati utili per questa analisi, ci siamo resi conto di quanto fosse difficile trovarli. Poi, nel 2013, è stato approvato il decreto sulla trasparenza, che definisco “grigio”, perché si limita a imporre una lista di obblighi di pubblicazione. Tuttavia, è stato un cambiamento importante, perché ha obbligato tutti gli enti pubblici a pubblicare gli stessi dati, con lo stesso formato e nella stessa sezione dei rispettivi siti web. Questo ha avuto un impatto fondamentale, anche se molti di questi dati, seppur raccolti con grande impegno, non vengono poi utilizzati.

Che tipo di dati sono disponibili?

I dati sono davvero completi: dai bilanci al personale, dai premi ai dirigenti ai curricula, fino alle società partecipate, al patrimonio pubblico e alle attività annuali degli enti. Questi dati sono molto preziosi e noi abbiamo iniziato a usarli per costruire appunto l’Indice.

Mentre la maggior parte delle valutazioni sulle pubbliche amministrazioni si basano su interviste o questionari, metodi che introducono soggettività, i dati pubblici sono oggettivi. Infatti, grazie all’obbligo di legge, sono uniformi per tutti e l’assenza di un dato è anch’essa una sorta di dato. Abbiamo così creato un indice ESG di sostenibilità della pubblica amministrazione. Questo indice si basa su sei macroaree comuni a tutte le PA, ognuna suddivisa in indicatori specifici: appalti, ambiente, servizi, personale, governance e bilancio. Grazie a questo sistema, possiamo fare una sorta di "tagliando" ai Comuni e confrontarli tra loro.

Ad esempio, ci sono Comuni con la stessa popolazione, intorno ai 55.000 abitanti, ma con una grande differenza nel numero di dipendenti a tempo indeterminato: uno ne ha un terzo rispetto all’altro. E allora ci si chiede, magari prima di promuovere una riforma, c’è un problema di assunzioni? Questo significa usare i dati in modo intelligente.

In tema di Pnrr, come questo indice aiuta a individuare aree critiche nella gestione dei fondi?

Sul Pnrr in realtà mi chiedo: ma se un comune è in difficoltà, non è detto che, semplicemente dandogli i soldi, sappia come usarli. L'Italia, anche con i fondi strutturali europei, sappiamo che spesso non riesce a spenderli, se non all'ultimo momento, quando ormai si è vicini alla scadenza. E anche quando riesce a spenderli, resta da capire se fosse davvero necessario: non è detto che se spendi, poi fai una buona spesa. La vera domanda è: prima di dare i soldi, non sarebbe meglio sistemare la macchina amministrativa?

Quali sono le principali resistenze delle amministrazioni a sottoporsi a valutazioni di questo tipo?

Le amministrazioni sono autonome e pubblicano sul sito un elenco stabilito dal decreto 33, che devono compilare. Nel tempo ci sono stati miglioramenti, ma alcune carenze persistono: alcuni dati non vogliono proprio pubblicarli. Tuttavia, gli enti efficienti tendono a voler raccontare il loro operato, anche per un senso di autostima e reputazione. Forse questo è il concetto che dovrebbe emergere: è vero che mettersi sotto la lente di tutti comporta rischi, ma dovrebbe essere normale, visto che si tratta di denaro pubblico, che appartiene a tutti noi. In questo senso, riconquistare la fiducia dei cittadini è fondamentale, soprattutto quando si raccontano non solo le difficoltà, ma anche i successi ottenuti. Questo è anche un approccio interessante dal punto di vista del marketing e del branding della pubblica amministrazione.

Quali dati emergono in termini di efficienza e trasparenza, e come influenzano la qualità dei servizi pubblici?

Da quanto osserviamo, chi è più trasparente di solito risulta anche più efficiente e viceversa. Perché se lavori bene, anche se sei in difficoltà, hai interesse a farlo sapere. La trasparenza, però, è spesso temuta, e molto dipende da come viene utilizzata. In generale, c'è una grande sfiducia, e sappiamo che mentre il mondo del lavoro è cambiato, la pubblica amministrazione sta faticando a tenere il passo. Ridare valore a ciò che di positivo è stato fatto, e allo stesso tempo riconoscere le aree di debolezza dove si intende intervenire, è fondamentale. Non si tratta di girarsi dall’altra parte, ma di affrontare i problemi in modo aperto e onesto, il che può essere davvero cruciale per migliorare la qualità dei servizi pubblici.

Ci sono amministrazioni che si distinguono per capacità e risultati, quasi fossero modelli da emulare?

C'è spesso un forte pregiudizio che porta a contrapporre il nord e il sud, con l'idea che il nord vada sempre bene e il sud sempre malissimo. In realtà, non è così. Le cose stanno cambiando, sia a livello regionale che comunale. Chi eccelle nella gestione del bilancio non è detto che abbia le stesse performance positive in altri settori. Per esempio, se guardiamo alla questione ambientale, la situazione in Italia è completamente ribaltata: ci sono ottime performance al sud e pessime al nord, dove c'è spesso una scarsa attenzione.

Quindi, questo indice ESG può aiutare a prevenire un dissesto finanziario?

I debiti fuori bilancio sono un indicatore negativo e un brutto segnale. Ci sono poi indicatori che segnalano la possibilità di corruzione, come negli appalti e negli affidamenti diretti. Inoltre, la mancanza di trasparenza nelle rendicontazioni delle società partecipate è un altro segnale d’allarme. Si potrebbe semplificare il sistema, ma la vera semplificazione sarebbe adottare un formato unico che guidi gli enti nella rendicontazione. Recentemente, in Conferenza Stato-Regioni, si è parlato di rivedere gli obblighi di pubblicazione, eppure è oramai fondamentale capire perché un servizio non è soddisfacente. In particolare, i piccoli comuni hanno bisogno di supporto, perché mancano sia di personale che di risorse. L’arrivo dei fondi europei può diventare confuso e difficile da gestire per loro.

Come si sono mossi i piccoli comuni sul Pnrr?

Molti comuni stanno rinunciando ai progetti del PNRR, non solo quelli del sud, ma anche del centro-nord, perché non hanno certezze sui tempi e devono anticipare i fondi. La paura è che, se arrivano in ritardo, si vada in dissesto. In un piccolo comune, bastano 100.000 euro per rischiare il dissesto. Quando si dice che "non siamo preparati al PNRR", la realtà è che non siamo preparati a fare investimenti. Ad esempio, tra i comuni capoluogo, L’Aquila ha la percentuale più alta di investimenti, grazie alla ricostruzione post-terremoto. Ma, al di là di questo, gli investimenti sono generalmente ridotti.

I comuni devono rispettare gli obblighi di equilibrio di bilancio e avere la possibilità di indebitarsi, ma è fondamentale anche la capacità di previsione per gestire finanziamenti così importanti come quelli del Pnrr. In molte città, come Roma, la spesa per i rifiuti è molto alta, ma in realtà nessuno percepisce un miglioramento concreto in termini di gestione dei rifiuti. Mettere insieme tutti questi dati è essenziale per capire la reale capacità di performance degli enti, anche per quanto riguarda gli investimenti.