Conflitto di interessi sul digitale, il testo integrale della proposta Pd

PROPOSTA DI LEGGE

di iniziativa del deputato Boccia

Norme in materia di decadenza

dalla carica politica per conflitto di interessi digitale

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Onorevoli Colleghi !

L’obiettivo di questa proposta di legge, che si affianca e integra le innumerevoli altre proposte sul conflitto di interessi, aggiorna la nozione di conflitto di interesse alle istanze della società digitale.

Si intende così contrastare le ipotesi in cui il titolare di una carica pubblica dipende in tutto o in parte, in sede di elezione e/o nelle proprie scelte politiche, da soggetti o società private che utilizzino sistemi di profilazione e di nundging, tecniche sino a ieri adoperate solo per scopi commerciali e che, invece, oggi sono usate per influenzare le scelte politiche mediante l’analisi e la conseguente canalizzazione degli umori e del sentiment degli elettori.

In tal modo è l’interesse privato - e non più l’interesse generale della collettività – a influenzare in via esclusiva l’adempimento dei doveri istituzionali. Si altera così la nozione di democrazia, non più intesa come partecipativa - ovvero sede di condivisione di idee e di programmi - ma come mero strumento per orientare le scelte ei contenuti di attori inconsapevoli.

E’ ormai innegabile l’utilizzo dei dati personali acquisiti sui sistemi digitali, specialmente in forma massiva, per condizionare ed orientare i risultati elettorali. La stessa Unione Europea ha stigmatizzato i risultati di tale operazione (regolamento UE, Euratom n. 1141/2014, del 22 ottobre 2014, relativo allo statuto e al finanziamento dei partiti politici europei e delle fondazioni politiche europee, come modificato dal regolamento UE, Euratom 2019/493 del 25 marzo 2019).

Appare quindi urgente aggiornare l’ordinamento giuridico, dunque la disciplina del conflitto di interessi, con una specifica normativa che regoli il conflitto di interessi determinato dal web e dalle attività digitali. Esso si verifica ogniqualvolta il titolare della carica politica dipende in tutto o in parte, sia in sede di elezione che nell’esercizio delle scelte proprie della sua funzione, da soggetti estranei al proprio contesto politico.

La proposta altresì regolamenta l’esercizio dell’attività di editore nel settore della comunicazione elettronica o di gestore di piattaforme online, fattori che condizionano sia il consumo delle notizie, sia i processi di produzione e distribuzione dell’informazione. Tali iniziative di comunicazione, infatti, sono spesso guidate da motivazioni di natura ideologica o politico-elettorale e hanno un forte impatto - per tematiche, tempistiche e diffusione capillare - sul pluralismo e sulla correttezza dell’informazione; ciò produce effetti concreti e tangibili sulle scelte degli utenti-cittadini, sia sotto il profilo della formazione delle preferenze, sia per quanto riguarda il rafforzamento di preferenze polarizzate pre-esistenti.  La comunicazione online è infatti una fonte primaria di informazioni a supporto di specifici punti di vista e orientamenti politici, anche al fine di orientare le competizioni elettorali.

La prospettiva appena evocata suggerisce, quindi, di elaborare adeguate garanzie che consentano, attraverso l’estensione delle forme di ineleggibilità e decadenza, la tutela dell’interesse pubblico primario.

Anche il Garante per la protezione dei dati personali, nel recentissimo provvedimento n. 96 del 2019 in materia di propaganda elettorale e comunicazione politica, raccomanda alle forze politiche – in vista delle prossime consultazioni per l’elezione del Parlamento Europeo – il rispetto delle norme in materia di protezione dei dati. Tale presupposto è essenziale per mantenere la fiducia dei cittadini e garantire il regolare svolgimento in tutte le fasi delle consultazioni elettorali. Come anticipato in precedenza, proprio in considerazione dei potenziali rischi che l'uso illecito dei dati personali può comportare per i processi elettorali e la democrazia, il legislatore europeo ha introdotto sanzioni pecuniarie nei casi in cui i partiti politici europei o le fondazioni politiche europee sfruttino le violazioni delle norme in materia di protezione dei dati al fine di influenzare l'esito delle elezioni del Parlamento europeo (regolamento UE, Euratom 2019/493 del 25 marzo 2019).

Il regolamento individua specifici presupposti di liceità del trattamento dei dati nell'ambito sopra descritto, a garanzia dei diritti e delle libertà degli interessati: la previa acquisizione del consenso degli interessati, che deve essere libero, specifico, informato  e inequivocabile (articoli 6, par. 1, lettera a) e 7, regolamento GDPR), nonché esplicito ove il trattamento riguardi categorie particolari di dati (art. 9, par. 2, lettera a), regolamento).  Il consenso al trattamento dei dati, pertanto, deve essere richiesto con formulazione specifica e distinta rispetto alle ulteriori eventuali finalità del trattamento, quali, ad esempio, quelle di marketing, di profilazione, di comunicazione a terzi per le loro finalità promozionali oppure di profilazione di tali distinti soggetti. Il consenso inoltre deve essere documentabile (ad es. per iscritto o su supporto digitale), ossia il titolare deve essere in grado di dimostrare che l'interessato ha prestato il proprio consenso al trattamento dei suoi dati (v. articoli 5, par. 2 e 7, par. 1, regolamento). 

Stante la presenza nell’ordinamento di presidi legislativi stringenti a tutela degli interessi dei titolari dei dati, la proposta intende completare il vigente quadro normativo anche con riferimento agli interessi generali della collettività.

La proposta prevede dunque un trattamento sanzionatorio combinato:

• l’ineleggibilità e la decadenza nei confronti di colui il quale riveste la carica politica;

< >sanzioni per i titolari delle piattaforme web che forniscano il proprio supporto in maniera non trasparente e/o tracciabile. 

PROPOSTA DI LEGGE

ART. 1.

(Tutela dell’interesse pubblico)

1. I titolari di cariche o incarichi politici, nell’esercizio delle loro funzioni, devono operare nell'esclusiva cura degli interessi pubblici e in assenza di conflitti di interesse.

ART. 2

(Definizioni)

< >Ai fini della presente legge si applicano le seguenti definizioni:  piattaforma web: un sistema informativo che rende accessibili un insieme di contenuti interconnessi tra di loro (definiti pagine web), attraverso la rete internet, utilizzando un software di navigazione (browser). I fruitori di tali contenuti possono, a seconda delle funzionalità messe a disposizione dalla piattaforma stessa, interagire con i contenuti stessi e/o creare propri contributi, disponibili agli altri utenti secondo le politiche di visibilità definite dal gestore;gestore di piattaforme web: il soggetto che possiede, gestisce o controlla, anche ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile, le piattaforme di cui alla lettera a);profilazione degli utenti: operazione con la quale i soggetti di cui alla lettera b) analizzano il comportamento degli utenti sulle piattaforme di cui alla lettera a), allo scopo di tracciare le variabili comportamentali, senza che l’utente ne sia effettivamente consapevole;analisi del sentiment: analisi mirate a identificare e categorizzare le opinioni espresse in ogni porzione di testo, processando le informazioni raccolte attraverso la piattaforma, anche utilizzando algoritmi avanzati di NLP (Natural Language Processing), machine learning e di analisi semantica; analisi comportamentale: analisi mirata a tracciare il comportamento degli utenti fruitori dei contenuti della piattaforma, registrando le interazioni uomo-macchina durante la navigazione delle varie pagine, ivi comprese le tecniche utilizzate per determinare lo stato d’animo dell’utente, il livello di attenzione e il gradimento dei contenuti pubblicati analizzando aspetti come la velocità di scorrimento in senso orizzontale o verticale di un testo o di altro tipo di dati sullo schermo (scrolling), i movimenti e la velocità del cursore sullo schermo del dispositivo, i click sugli elementi che compongono la pagina web;nudging: pratiche di natura psicologica che consentono di orientare il comportamento degli utenti, ma senza porre divieti o imporre sanzioni. 

ART. 3.

(Ambito soggettivo di applicazione)

1. Sono titolari di cariche politiche:

a) i titolari di cariche di governo nazionali: il Presidente del Consiglio dei ministri, i vicepresidenti del Consiglio dei ministri, i ministri, i vice ministri, i sottosegretari di Stato e i commissari straordinari del Governo di cui all’articolo 11 della legge 23 agosto 1988, n. 400;

b) i titolari di cariche di governo regionali: i presidenti delle regioni e delle province autonome e i componenti delle giunte regionali e delle province autonome;

c) i membri del Parlamento;

d) i consiglieri regionali.

2. Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano disciplinano, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge le situazioni di conflitto di interessi dei titolari di cariche di governo regionali, uniformandosi ai principi della presente legge. Decorso tale termine, e sino all’emanazione dell’apposita normativa, si applicano le disposizioni della presente legge.

3. Le disposizioni del precedente comma 2 si applicano alle regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e Bolzano nel rispetto dei propri statuti e delle relative norme di attuazione.     

ART. 4

(Conflitto di interessi digitale)

< >Sussiste il conflitto di interessi digitale in tutti i casi in cui il titolare della carica politica:è dipeso o dipenda in tutto o in parte, in sede di elezione o nelle scelte politiche, una volta acquisita la carica politica, da soggetti o società private che utilizzino sistemi o architetture di profilazione o di alterazione inconsapevole del comportamento delle persone in modo prevedibile -nudging;abbia esercitato negli ultimi tre anni, o eserciti, l’attività di editore operante nel settore della comunicazione elettronica o di gestore di piattaforme online che utilizza i sistemi di cui alla lettera a).Non ricadono nella situazione di cui al comma 1 le piattaforme ovvero i sistemi o architetture di profilazione direttamente effettuate e immediatamente riconducibili a partiti o movimenti politici, basati su sistemi open source, dotati di adeguata trasparenza algoritmica, da definire con provvedimento dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, sulle quali il cittadino rilascia coscientemente e volontariamente opinioni, indica linee di pensiero, promuove idee nell’interesse di quel soggetto politico a cui liberamente e consapevolmente ha aderito. 

ART. 5

(Divieto di profilazione e nudging)

< >Fermo restando quanto previsto dal Regolamento (UE, Euratom) n. 1141/2014 per quanto riguarda la procedura di verifica relativa alle violazioni delle norme in materia di protezione dei dati personali nel contesto delle elezioni del Parlamento europeo, modificato dal Regolamento (UE, Euratom) n. 2019/493, è vietato esercitare attività di profilazione degli utenti o alterazione inconsapevole del comportamento delle persone in modo prevedibile – nudging al fine di favorire l’assunzione di cariche o incarichi politici, come definiti all’articolo 3. Con regolamento dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, da emanare entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono definite le procedure per l’accertamento delle violazioni di cui al comma 1.Per la violazione del comma 1 si applica la sanzione di cui all’articolo 9, comma 4.

ART. 6

(Obblighi di comunicazione all’Autorità garante della concorrenza e del mercato)

1. Entro venti giorni dall’assunzione dell’incarico, i titolari di cariche politiche dichiarano all’Autorità garante della concorrenza e del mercato se hanno utilizzato, in sede di elezione, soggetti o società private che hanno utilizzato o utilizzino sistemi o architetture di profilazione o di alterazione inconsapevole del comportamento delle persone in modo prevedibile -nudging o se abbiano esercitato, negli ultimi tre anni, o esercitino, l’attività di editore operante nel settore della comunicazione elettronica o di gestione di piattaforme digitali / online.

2. L’Autorità, entro i trenta giorni successivi alla scadenza del termine di cui al comma 1, provvede agli accertamenti della completezza e veridicità delle dichiarazioni di cui al medesimo comma 1 anche avvalendosi, ove occorra, tramite la Polizia Postale. L’Autorità può, entro lo stesso termine, richiedere chiarimenti o informazioni integrative al dichiarante, assicurando il rispetto del principio del contraddittorio. Qualora le dichiarazioni di cui al comma 1 non siano presentate o risultino incomplete o non veritiere, l’Autorità ne informa immediatamente gli interessati perché provvedano entro venti giorni all’integrazione o alla correzione delle dichiarazioni stesse. Trascorso inutilmente tale termine o permanendo comunque dichiarazioni incomplete o non veritiere, l’Autorità:

a) procede all’acquisizione di tutti gli elementi ritenuti utili, con le modalità previste dall’articolo 14, comma 2, della legge 10 ottobre 1990, n. 287, avvalendosi, ove occorra, della polizia postale;

b) qualora le dichiarazioni di cui al comma 1 siano rese successivamente alla scadenza del termine fissato per l’integrazione o la correzione delle stesse ma non oltre trenta giorni da tale scadenza, applica nei confronti dei soggetti interessati una sanzione amministrativa pecuniaria da un minimo di 100.000,00 euro ad un massimo di 1.000.000,00 euro ed informa, ove ne sussistano gli estremi, la competente autorità giudiziaria.

3. I titolari di cariche politiche che non presentano le dichiarazioni di cui al comma 1 nei trenta giorni successivi al termine fissato dall’Autorità per l’integrazione o la correzione delle stesse sono puniti ai sensi dell’articolo 328, secondo comma, del codice penale; nel caso di dichiarazioni di cui al comma 1 non veritiere o incomplete si applica l’articolo 76 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.

4. Le dichiarazioni dei soggetti di cui al comma 1 sono pubblicate nel sito internet dell’Autorità, in un’apposita sezione dedicata al conflitto di interessi digitale.

5. Chiunque vi abbia interesse può segnalare all’Autorità garante della concorrenza e del mercato, anche successivamente all’assunzione della carica ed alle verifiche dei conseguenti obblighi dichiarativi, circostanze che possano far presumere casi di incompatibilità per conflitto di interessi digitale, così come meglio precisati nel precedente articolo 3.

6.  In tali casi l’Autorità garante della concorrenza e del mercato deve trasmettere, per competenza, entro 15 giorni dal ricevimento, la segnalazione giunta alle rispettive Giunte delle Elezioni dei rispettivi rami del Parlamento o delle Regioni a cui il titolare della carica politica appartiene.

ART. 7.

(Ineleggibilità e decadenza)

< >L’Autorità garante della concorrenza e del mercato accerta la sussistenza della situazione di conflitto di interessi digitale di cui all’articolo 4, comma 1, lettera a), vigila sul rispetto dei divieti conseguenti e promuove, nei casi di inosservanza, la rimozione o la decadenza dalla carica o dall’ufficio ad opera dell’organo competente.La situazione di conflitto di interessi digitale di cui all’articolo 4, comma 1, lettera b), costituisce causa di ineleggibilità ai sensi dell’articolo 10 del Testo unico per le elezioni della Camera di cui al DPR n. 361 del 1957. La Camera di appartenenza delibera ai sensi dell’articolo 66 della Costituzione. 

ART. 8.

(Ineleggibilità dei consiglieri regionali)

< >All’articolo 2, comma 1, della legge 2 luglio 2004, n. 165, dopo la lettera a) sono inserite le seguenti:“a-bis) previsione di una causa di ineleggibilità per coloro che abbiano esercitato negli ultimi tre anni, o esercitino, l’attività di editore operante nel settore della comunicazione elettronica o di gestore di piattaforme online che utilizza sistemi o architetture di profilazione o di alterazione inconsapevole del comportamento delle persone in modo prevedibile -nudging.”

ART. 9

(Sanzioni accessorie alla decadenza)

< >Dichiarata la decadenza del titolare della carica politica o di Governo, l’organo che ha provveduto a dichiararla deve trasmettere all’Autorità garante della concorrenza e del mercato gli atti relativi a quanto accertato entro 15 giorni dal provvedimento adottato.L’Autorità, entro i trenta giorni successivi, può richiedere chiarimenti o informazioni integrative al dichiarante, assicurando il rispetto del principio del contraddittorio.L’Autorità, in ogni caso, procede all’acquisizione di tutti gli elementi ritenuti utili, con le modalità previste dall’articolo 14, comma 2, della legge 10 ottobre 1990, n. 287, avvalendosi, ove occorra, della Polizia Postale.All’esito dell’istruttoria, ove non emergano elementi utili ulteriori e diversi da quelli già emersi nella sede politica deputata alla dichiarazione di decadenza, applica nei confronti dei soggetti interessati una sanzione amministrativa pecuniaria da un minimo di 1.000.000,00 di euro ad un massimo di 10.000.000,00 di euro e informa, ove ne sussistano gli estremi, la competente autorità giudiziaria.