Commissione e Consiglio Ue, serve un super presidente: stop alla diarchia

Perché l’Unione Europea ha bisogno di un unico leader alla guida della Commissione e del Consiglio europeo

In queste ore i capi di Stato e di governo paiono orientati a designare due presidenti distinti per la Commissione e il Consiglio europeo per far quadrare i posti con le rivendicazioni delle tanti parti in causa. Ma questa non è una scelta né obbligata né vantaggiosa: l’art. 15 del Trattato di Lisbona consente di eleggere un’unica persona alla guida delle due istituzioni e la diarchia europea, voluta in origine da Chirac e Schröder per replicare in modo permanente la coabitazione francese, si è rivelata fin da subito priva di strumenti per risolvere le situazioni di stallo, indebolendo la coesione interna e la proiezione esterna dell’Unione, messa alla prova dal dumping cinese, dall’aggressività russa, dal restringimento dell’ombrello americano e dal surriscaldamento del Medio – Oriente e dell’Africa sub – sahariana.

Tra oggi e domani i capi di Stato e di governo dell’Unione Europea designeranno ufficialmente il presidente dell’organo in cui siedono, il Consiglio europeo, e il presidente della Commissione, il braccio esecutivo dell’UE, per il prossimo quinquennio. L'UE è infatti così bizantina che la sua governance ricorda l'aquila bicefala dello stemma dell'Impero Romano d'Oriente. Ursula von der Leyen e Charles Michel, i vertici uscenti di queste due istituzioni, durante il loro mandato sono entrati a più riprese in un aperto conflitto esemplificato iconicamente dal “Sofagate” del 2021. Questa rivalità strutturale, già presente in entrambi i duo che li hanno preceduti (Barroso-Van Rompuy e poi Juncker-Tusk), ha reso più vulnerabile l'Unione Europea internamente e di riflesso nella sua proiezione esterna, in un momento di crescente confronto strategico con la Cina, restringimento dell'ombrello USA sul Vecchio continente, aggressività militare della Russia e incandescenza del Medio Oriente e dell’Africa subsahariana.

Sarebbe dunque ora di eleggere un’unica persona alla presidenza della Commissione e del Consiglio europeo, così come consentito dall’art. 15 del Trattato di Lisbona e proposto dalla risoluzione del Parlamento europeo sulla riforma dei trattati del 22 novembre scorso. Un presidente unico avrebbe i poteri per trasformare il velleitarismo geopolitico in voce autorevole sul palcoscenico globale e l’eurosclerosi alle porte nella fase aurorale di un nuovo dinamismo europeo.

La divaricazione tra i due leader ha invece messo a nudo i limiti della nuova architettura istituzionale entrata in vigore nel 2009. Il Trattato di  Riforma ha infatti dato vita a un castello kafkiano in cui la Commissione è posta sotto la direzione politica collegiale del Consiglio europeo, passato conseguentemente a riunirsi in media dalle 3 volte annue del 1975-95 alle oltre 7 del quindicennio 2009-2024. Ha inoltre dotato il consesso dei capi di Stato e di governo di un presidente permanente che fungesse da perno negoziale per gli interessi nazionali sempre più divergenti. Il notevole allargamento dell’UE del 2004 aveva infatti dissolto la coesione politica e l’omogeneità economica dei Paesi dell’Unione che per giunta erano diventati timorosi della presidenzializzazione della Commissione, derivata dall’aumento dei suoi componenti.

La tensione tra questi due organi ha però come peccato originale il disegno del 1961 dell’allora presidente della Repubblica francese De Gaulle di controbilanciare l’attivismo federalista dell’antesignano della Commissione europea con un consiglio informale dei capi di governo. Tale antitesi riflette la natura duale del motore dell’integrazione europea, che procede lungo il doppio binario dell’approccio intergovernativo e di quello sovranazionale.

La diarchia europea, voluta in ultima stanza dal presidente della Repubblica Francese Chirac e dal Cancelliere tedesco Schröder, intendeva replicare in scala continentale e in modo permanente il modello di governo diviso, la “coabitazione”, che si innesca in Francia quando il primo ministro è espressione di uno schieramento avversario del Capo dello Stato. Il Trattato di Lisbona tuttavia non ha dotato il presidente del Consiglio europeo degli strumenti di cui dispone il suo omologo francese per sbloccare un eventuale stallo con la sua controparte: lo scioglimento anticipato dell’assemblea legislativa e la nomina (e di fatto la rimozione) del capo del governo.

Il nuovo sistema sbilanciato sul metodo intergovernativo ha però fatto sì che fossero soprattutto gli Stati più grandi a pesare nelle trattative, segnando un passo indietro rispetto all'impostazione comunitaria della Commissione volta a beneficiare anche i suoi Paesi più piccoli. Di fatti “il miglior modo per accentrare il potere è diluirlo" (Giulio Cesare). Parallelamente la Commissione ha dovuto rinunciare a ogni progetto sfidante di avanzamento dell’integrazione europea per poter trovare di volta in volta un minimo comune denominatore tra gli arroccamenti degli Stati membri.

Tuttavia differentemente dalla crisi dei debiti sovrani dell’area euro del 2010 - 12, lo shock verticale conseguente all'epidemia da COVID - 19 ha durante quella fase cambiato il paradigma, portando a un'espansione dei poteri della Commissione, sull'onda della gravità del momento.
Tornata alla normalità, l'UE si è però rivelata nuovamente incapace di ripetere lo schema di condivisione delle opportunità e dei rischi di fronte alla crisi di approvvigionamento energetico del 2022 (a seguito della riduzione delle forniture di gas da parte della Russia), al rischio di deindustrializzazione derivante dall'Inflation Reduction Act degli Stati Uniti e alla minaccia militare incombente sui suoi commerci e confini.

Queste rinnovate divisioni e l'esigenza di far quadrare i top jobs con un tavolo più affollato di forze politiche quasi certamente indurranno anche questa volta i capi di governo a lasciare la situazione immutata, eleggendo due presidenti distinti per il Consiglio europeo e la Commissione. L’idra a due teste di Bruxelles sembra destinato a replicarsi con António Costa e Ursula von der Leyen, in pole position per ascendere ai due vertici dell’Unione.  Tuttavia come ci ha insegnato Mario Draghi, "quando l’inazione compromette il mandato affidato al policy maker dai legislatori, decidere di non agire significa fallire".

Per decenni si è scherzato sul numero di telefono da trovare per parlare con l’Europa (che Kissinger non ha mai cercato). Molti dei capi di governo dell'UE hanno più volte dichiarato di sognare un'Europa sovrana e in grado di proiettarsi sullo scacchiere internazionale. Uno dei padri dell'Europa unita, Altiero Spinelli, scrisse nel suo diario: “Gli statisti senza i visionari sarebbero ciechi ma i visionari senza gli statisti non andrebbero da nessuna parte”. Nel consiglio europeo di queste ore i visionari sapranno essere statisti ?