Draghi e la riforma della pubblica amministrazione: ecco tutti i nodi chiave

Draghi e la riforma della pubblica amministrazione: ecco i nodi chiave

Nel suo primo intervento di insediamento, al Senato, il presidente Draghi ha annoverato, tra i punti chiave del suo mandato, la riforma della Pubblica amministrazione. Il tema non è affatto nuovo, ma non smette di essere considerato sempre attuale. Ed è attuale sin dal 1853, data in cui si decise di estendere lo stesso modello di amministrazione all’intero Paese, con l’intento di procedere a successivi aggiustamenti. Da allora sono stati diversi i tentativi di rendere funzionale l’organizzazione di ciò che era denominato “Stato”. E scorrendone il loro percorso si vede subito che, pur con le diverse connotazioni dettate dal contesto storico, le questioni in ballo sono sempre le stesse e si possono riassumere in: centralismo o decentramento, riduzione o espansione delle funzioni amministrative, responsabilizzazione, ruolo della politica.

I nodi essenziali attorno a cui ruota la nostra storia amministrativa, sono essenzialmente questi. Il primo tema, quello del centralismo o decentramento, è ancora attuale e vive di ondate e contraccolpi. Piace a molti il modello di una pubblica amministrazione “di prossimità” che appartiene direttamente alla popolazione del territorio, di cui può interpretare i bisogni e a cui può dare risposte. Ma tutti i tentativi adottati nel nostro Paese, piuttosto che decentrare, hanno sortito l’effetto di creare più centri di potere (policentrismo), rendendo complicata ogni azione amministrativa. Basti pensare alla gestione della sanità o della pubblica istruzione.

Anche il tema delle “funzioni amministrative” che deve a Giolitti la prima espansione verso una forma di “Stato sociale” è rilevante. Per alcuni lo Stato è solo uno sportello a cui chiedere servizi, come se si trattasse di una filiale di banca. Per altri, invece, è il promotore di benessere e modelli sociali, fino a determinare la qualità della vita con interventi di natura perequativa e di sostegno a favore di chi ha più bisogno.

Il terzo tema, quello della “responsabilizzazione” possiamo affermare che sia abbastanza recente, ed è in costante evoluzione. Prima degli anni novanta del secolo scorso, infatti, era impensabile che la pubblica amministrazione dovesse rispondere dei “danni” che arrecava in caso di ritardo. E solo nel 2005 viene introdotta la norma che prevede il diritto al risarcimento. Ma nonostante i tentativi, che risalgono agli anni ’90, e su cui troppo si è legiferato, rimane ancora confuso il meccanismo della “responsabilità” dei funzionari e dei dipendenti per la loro azione o per l’inerzia. E non sono pochi i casi di chi si trova a rispondere di ciò che non dipende da lui, così come quelli di chi vive indisturbato nell’inerzia.

La questione è politica, e siamo all’ultimo punto, e riguarda la scelta di prospettiva con cui si osserva la pubblica amministrazione che, nel nostro Paese, particolarmente vocato alla faziosità e allo schieramento, come tra Guelfi e Ghibellini, si semplifica nella opzione classica tra “politica” e “tecnica”. A chi dei due compete la guida dell’Amministrazione?

A dire il vero, la questione è profondamente oziosa, per la semplice ragione che ogni decisione amministrativa è “politica”, nel senso autentico del termine. È un gesto politico l’appalto di un servizio, così come lo è l’assunzione o l’erogazione di un contributo o una concessione demaniale, ecc.

La “trappola ideologica” che contrappone la “politica” alla “tecnica”, nasce, per dirla con Popper, dalla presunzione che i “tecnici” siano una sorta di razza eletta e animata da neutralità oggettiva, mentre i “politici” siano una specie di male necessario che esprime il peggio del sistema.

È evidente che, se le questioni rimangono in questi termini non vi è via di scampo. Ma non possiamo nascondere che questa costruzione ideologica è solo il frutto di presunzioni infondate e paure fondate. Cominciamo dalle paure: è fondato il sospetto che alla guida politica non arrivino sempre persone oneste e preparate e ne abbiamo la prova. Ma questo dovrebbe indurre a pensare a modelli di formazione e selezione anche per la classe politica, non a delegare questa funzione ad altri, rinunciando all’aspetto fondante della democrazia. La presunzione infondata, invece, è che la pubblica amministrazione si possa governare come se fosse una “fabbrica” o un’azienda che confeziona oggetti specifici.

Certamente, la P.A., al pari delle aziende, ha un bilancio. Ma è riduttivo e semplicistico limitarsi a quella sola prospettiva di osservazione. Il sistema amministrativo, ciò che ci piace chiamare l’apparato statale (e che nella versione ultima dell’articolo 117 della Costituzione viene denominato “la Repubblica”) non deve soltanto “far di conto”, ma creare le condizioni per rendere dignitosa la vita sociale e consentire a tutti opportunità di crescita e sviluppo.

Dunque, se una “vera riforma” si vuole intraprendere, non deve consistere nella introduzione di nuovi modelli matematici centralistici e predittivi. Per quello ci aveva già pensato Crispi nella seconda metà dell’ottocento. Serve, invece, grazie alla complicità dei sistemi di rete e di connettività, una pubblica amministrazione “diffusa” e più vicina ai cittadini. Svincolata dalla pretesa di un modello unico centralistico, buono per tutti, dalle alpi nordiche alle spiagge di Porto Palo. Ma per fare ciò è necessario riconoscere uno spazio di “autonomia responsabile” alla “politica locale”, a cui compete la funzione amministrativa vera, quella nei confronti dei propri cittadini.

Per dirla “in soldoni”, la prima vera riforma della pubblica amministrazione consiste nell’abbandono delle logiche di sospetto e vincoli dettati dalla paura che gli altri ne approfittino. Le cronache attuali ci dimostrano che anche al centro c’è chi sa approfittare e lo fa con somme ingenti e con effetti devastanti per tutti. Serve invece una migrazione, anche graduale, verso modelli di autonomia “vera”, strettamente collegati a forme di responsabilità diretta, dove chi sbaglia o approfitta del proprio ruolo, risponda davvero. Ma se agisce in modo corretto e in buona fede, non ha ragione di essere vincolato.